湘西州基层公益文化事业发展调研报告

（2012年7月）

为全面贯彻落实中共十七届六中全会精神，加快推进文化强州步伐，年初，州政协将“湘西州基层公益文化事业发展”确定为2012年度重点调研课题，由州政协办公室和文史委具体负责实施。4月以来，州政协通过开展配合省政协来州调研、主席会议成员带队深入部分县市实地调研、视察吉首乾州新城区体育文化会展中心建设等工作，深入全州6县市共15个乡镇30多个村（社区）和30余处公益文化活动场馆，采取实地调查、召开座谈会、收集相关资料等方式，对我州以政府及其职能部门无偿提供的公共文化服务为主导的基层公益文化事业发展情况进行了调研。调研发现，近年来，全州各级各部门在发展公益文化事业方面做了大量工作，基层公益文化事业出现了良好的发展态势，但也存在一些突出的困难和问题，亟待引起高度重视并采取切实有效的措施加以解决。

一、全州基层公益文化事业发展的主要成绩

（一）公益文化设施得到加强。近年来，我州加大项目争取和财政投入力度，突出州、县（市）文化馆、图书馆及乡镇综合文化站、文化信息资源共享工程基层网点建设等重点，城乡公益文化基础设施建设步伐明显加快，覆盖州、县、乡、村四级的公共文化服务体系网络基本形成。2009年以来，全州先后新（改、扩）建图书馆、文化馆、青少年活动中心、博物馆、非物质文化遗产保护中心、群众文化广场20多个，免费开放州级馆2个、县级公共图书馆8个、公共博物馆5个。完成了172个乡镇文化综合服务站、1437家农家书屋、8个县（市）文化信息资源共享工程支中心和1800多个基层网点、8170多个20户以上的通广播电视工程等一批基层公益文化基础设施建设，部分乡镇和村建有室外活动场所，全州文化信息资源共享工程基层网点基本覆盖到每个行政村，有农村数字电影放映队70多个，农村卫星广播电视覆盖率达95.3%。

（二）公益文化队伍不断壮大。通过学习培训、引进人才、鼓励民间艺人发展等方式，文化工作者的整体素质和工作能力得到提升，队伍不断壮大。据统计，全州共有国有文化事业单位工作人员997人，大学以上学历395人，中级以上职称247人，涌现出一批热心公益文化事业的领头人。如保靖县普戎镇文化站长主动争取资金开展土家族日常生活用品和民间艺术品的收藏，制作土家族摆手舞光碟，调动了当地群众参与公益文化事业的积极性，丰富了群众精神文化生活。与此同时，通过加强引导和扶持，民间文艺演出队伍迅速兴起，全州现有民间表演团队320多个，演职人员达1万多人。

（三）公益文化活动不断丰富。我州注重开展节庆民族文艺汇演、主题文化赛事等公益文化活动，年均开展活动3000多场次，形成了广场文化娱乐活动天天开展，节庆文化活动定期开展，公益文化表演活动经常开展的格局。传统民俗节庆文化活动得到常态化开展，形成了矮寨镇“百狮会”、河溪镇“钢火烧龙”等一大批民俗节庆文化活动品牌。开展演艺惠民送戏下乡活动，年送戏下乡630余场次，营造了发展公益文化的良好氛围。结合州、县市经济发展的优势资源和文化旅游景点景区推介工作，开展了土家族舍巴节、茶文化节、柑桔节等一批高水平的大型文艺演出活动，提高了基层公益文化服务的质量和影响力。同时，一些生态和民族民间文化资源保存良好的乡镇和村寨，通过发展生态旅游和民族民间文化表演等方式，带动了公益文化事业和文化旅游产业的发展。

（四）文物和民间文化保护工作深入推进。近年来，我州抢抓被列为第二批中国民族民间文化保护工程综合试点和武陵山区(湘西)土家族苗族文化生态保护试验区的机遇，切实加强非物质文化遗产的传承与保护，通过成立组织领导机构、建立非物质文化遗产园、开展全面普查、制定保护条例等措施，建立了长效保护机制。据统计，全州共有非物质文化遗产10大类3200项，基本建立了四级名录保护体系，有州级以上项目代表性传承人499人。在此基础上，通过编纂非物质文化遗产乡土教材、办培训班、传统文化进校园、民族文化进机关等形式，积极探索了在保护民族民间文化中发展公益文化事业的新路子。在文物保护方面，目前，我州拥有国家历史文化名城1座、国家历史文化名镇3座、全国爱国主义教育基地1处；有各级文物保护单位600余处、国有文物收藏保管单位11个、馆藏文物12962件套；有5个公共博物馆实现了免费开放。

二、存在的主要困难和问题

（一）政府主导作用有待进一步增强。由于来自发展经济、保障民生的压力，我州对基层公益文化事业的发展缺乏力度。近年来，作为经济发展的一种特殊形式，依托旅游产业的加快发展，文化产业的发展逐渐受到重视，而基层公益文化事业的发展依然没有得到应有的重视，还处于依赖国家和上级的项目投入发展的阶段。各级各部门在基层公益文化活动的组织引导方面存在“缺位”现象，对群众自发组织的公益文化活动缺乏有效指导和扶持，除了添置少量器材外，作为有限。

（二）对公益文化事业投入有待进一步加大。目前，我州公益文化事业投入处于公共财政投入不足、结构有待优化、多元化投资体系尚未形成的阶段。公共财政对文化事业的支出占财政总支出的比重低，公益文化事业的投入则更少，与中央规定的“各地对文化事业的投入应逐年增加，其增加幅度应高于当地财政增长幅度的1—2个百分点”的政策，尚有不小差距。有限的投入在保证文化单位人员工资和部分配套项目后，用于开展公益文化活动的业务经费严重不足，难以满足公共文化服务需求。如大部分县（市）图书馆专项图书购置费均未纳入财政预算，每年通过争取和自筹的图书经费仅2万元左右。公共图书馆、文化馆（站）等公共文化设施免费服务经费保障不到位，免费服务工作难以为继。按照《文化部财政部关于推进全国美术馆、公共图书馆、文化馆（站）免费开放工作的意见》（文财务发[2011]5号）精神，地市级图书馆、文化馆补助标准为50万元，县级为20万元，乡镇综合文化站为5万元，省、州、县三级应拨付的财政补助经费占总额的50%。目前，由于我州未制定财政补助标准具体实施意见，仅省里补助的经费落实到位，导致免费开放工作进展缓慢。

（三）基础设施有待进一步改善。一是公益文化基础设施缺乏。城区上规模、上档次、适应不同需求的美术馆、纪念馆、展览馆、博物馆、非物质文化遗产展示中心及影视演艺演播中心等大型公共文化场馆普遍缺乏，半数乡镇和大多数行政村（社区）除了学校的操场，几乎没有室外的公共文化设施，难以满足群众多层次的文化需求。此外，本次调研还发现部分公共文化设施被相关单位以出租经营等形式改变用途或挪作他用的现象，让本已紧缺的公共文化设施更加捉襟见肘。二是布局不合理。部分新建公益文化设施远离城区，群众参与不方便。如州博物馆建在山上，交通不便，群众参观很不方便。多数行政村群众居住分散，接受农家书屋和信息共享工程网点服务很不方便。三是建设标准低。州县（市）大部分已建的文化活动场馆大多因年代久远，在面积、功能、设施、服务等方面不能满足公众需要，如古丈县文化馆和图书馆均建于上世纪八十年代，建筑面积狭窄，房屋破损严重，其中县图书馆已被住建部门鉴定为危房，存在安全隐患。大部分乡镇综合文化站建筑面积达不到国家要求的相关标准。四是配套设施缺乏。我州大部分文化场馆配套设施缺乏，不能满足正常需求。如州群艺馆现有的排练厅、展厅、培训教室，均没有配备空调、音响、座椅等必备设施。农村信息共享工程网点电脑较少、地方狭窄、没有空调，影响功能发挥。

（四）队伍建设有待进一步加强。一是整体素质不高，专业人才紧缺。全州文化单位有中级以上职称的，不到总人数的25%，无职称的占18.5%。大部分文化专干是非艺术类院校毕业，专业不对口，如永顺县图书馆8名在岗人员没有一名专业人才。民间业余文艺团队人才素质参差不齐，大部分缺乏专业指导和培训，业务水平不高。二是人才流失严重。由于长期以来基层文化工作经费、待遇等得不到保证，挫伤了从业人员的积极性，基层文化单位缺乏吸引力，专业人员流失严重。三是后备人才缺乏。由于外出务工人员增多和基层公益文化活动吸引力不强，有一技之长、热心基层文化活动的年轻人日趋减少，基层文化活动后继乏人问题日趋严重。四是管理体制不顺。现行的乡镇文化专干由乡镇政府管理，文化职能部门进行业务指导的体制下，乡镇文化专干多数身兼数职，主要精力用于参与乡镇中心工作，很少开展文化服务工作，“专职不专干”现象普遍。

（五）服务能力有待进一步提升。一是供需矛盾突出。在城市，与公益文化相关的各类专业场馆数量少，设施陈旧，馆藏不够丰富，且服务手段和服务质量远远滞后于公众需求，其影响力正逐渐淡出人们的视线，对公益文化事业的引领作用十分有限。在农村，农民群众喜闻乐见的公益性文化活动则更少，能够吸引群众积极参与的文化活动和精神文明创建活动也屈指可数，加上我州大部分青壮年农民常年外出务工，留守农村的多为老弱妇孺，其文娱活动主要是看电视、打牌、打麻将，精神文化需求缺少必要的关注和引导。二是文化服务吸引力不强。文化惠民工程考虑服务地区、对象的实际需求和爱好不够，针对性和适用性不强，作用发挥有限。如农村电影放映工程在送电影下乡时，缺少群众想看的农村适用科技、卫生保健、安全、法律等实用性强的宣教片；政府文化惠民工程有关文化器械的采购目录缺乏群众欢迎的锣鼓、二胡等适用器材；农家书屋缺乏农村急需的通俗易懂、图文并茂和与群众生产生活息息相关的图书。三是活动内容不够丰富。政府及相关职能部门针对不同地区、不同年龄、不同身份、不同兴趣爱好的群众有组织地开展多层次文化活动很少，“城里人跳舞、乡里人打鼓”，活动方式单调，难以吸引广大群众特别是青年人的参与。

三、发展基层公益文化事业的几点建议

（一）转变观念，落实责任。一是要增强责任意识。基层公益文化是以政府提供免费服务为主的文化形式，是文化产业的重要基础和文化建设的重要内容，发展基层公益文化是各级党委、政府义不容辞的责任。全州各级党委、政府及其职能部门应进一步增强责任意识，坚持政府在基层公益文化事业发展中的主导地位，明确公益性、普适性定位，进一步完善公共文化服务体系，扩大公共文化产品和文化服务供给，维护广大人民群众的基本文化权益。各县（市）要按照《湘西自治州文化强州建设规划纲要（2011年—2015年）》要求，制定出台符合本地实际的总体发展规划和具体可行的年度实施计划。二是履行工作职责。要切实把基层公益文化事业发展列入政府为民办实事的重要内容，切实加强组织领导，明确工作职责和目标任务，注重调查研究和协调解决工作中存在的突出困难和问题，形成各方配合、协调一致、齐抓共管的工作格局。三是建立完善考评机制。要把公益文化事业发展作为文化建设的重要内容纳入经济社会发展考核评价体系，把文化扶贫纳入建整扶贫的考核内容，建立健全群众评价、专家评价和市场检验相结合的科学评价标准，对相关单位和责任人的工作严格实行绩效考核，推动公益文化事业健康发展。

（二）加大投入，强化保障。一是切实加大财政投入。州、县（市）要按照中央和省的相关要求，保证公共财政对文化建设投入的增长幅度高于财政经常性收入增长幅度。尽快出台关于推进公共图书馆、文化馆（站）经费保障工作的意见，合理确定各级财政免费开放分担办法，并确保应负担经费及时、足额落实到位。设立农村文化建设专项资金，保证一定数量的中央和省级财政转移支付资金用于乡镇和村的文化建设。合理调整和优化财政支出结构，以加快公共文化服务体系建设、推进城乡一体化发展、保护传承民族民间优秀文化、支持群众性文化活动、扶持优秀文化产品创作生产、培育发展文化产业建设为重点，扩大公共财政在文化建设中的覆盖范围。二是拓宽融资渠道。结合我州实际，研究制定支持公益文化事业发展的配套政策和相关优惠政策，采取政府购买、项目补贴、定向资助、贷款贴息、税收减免等政策措施，广泛吸引社会资本和产业资本进入，加快构建“政府投入为主、社会力量广泛参与”的公共文化服务投入机制。三是加大公益文化项目争取力度。发改、文广新、民委等相关职能部门要进一步增强机遇意识和项目意识，抢抓国家实施武陵山片区区域发展和扶贫攻坚试点、中国民族民间文化保护工程综合试点和武陵山区(湘西)土家族苗族文化生态保护试验区建设的机遇，积极实施和争取一批公益文化项目，以项目推动公益文化的大发展。

（三）强化载体，夯实基础。一是加快城市文化基础设施建设。按照新型城镇化建设和湖南省加强公共文化服务体系建设的相关要求，加快建设完善符合国家标准的州、县（市）图书馆、文化馆和博物馆。规划建设好县（市）科技馆、美术馆、广电中心、非物质文化遗产艺术博览中心、老年活动中心、青少年活动中心和休闲文化广场等重点文化工程建设，不断完善城市文化功能配套。要坚持公共文化设施的公益性质，限期收回改变用途或挪作他用的公共文化设施。新建的公益性文化设施要建在人口相对集中、交通方便的区域和地段，并完善配套设施和服务功能，做到方便群众参与，切实发挥作用。如依托湘西职院区位优势和现有资源新建州体育文化会展中心项目，既是完善州府城市配套功能的需要，又是广大市民和湘西职院发展的迫切要求，势在必行。要严格按照州长办公会议纪要（[2012]5号）精神，进一步整合项目资金，建立州级领导牵头的项目领导班子，加大协调配合力度，加快建设步伐，打造公共文化设施整合利用、发挥最大效益的示范样板。二是重视社区文化基础设施建设。将社区文化活动场所建设纳入城乡发展规划，新建居民小区要同时规划建设文化活动场所，已有的小区要完善配套文化设施和活动载体。鼓励物业公司、企业、社区居委会以及个人投资或集资兴建社区文化活动场所。三是加快农村文化基础设施建设。推进乡镇综合文化站、村文化活动室、文化广场等基础设施建设和设备配套，将农村数字网络工程建设纳入经济社会发展规划，加大文化信息资源共享工程服务点及配套设施建设，增强公益文化的吸引力。同时，加快农村电影放映、农家书屋、流动图书车送书下乡等文化惠民工程建设步伐，努力扩大覆盖面。

（四）创新机制，提高实效。一是建立健全长效机制。建立以城带乡联动机制，把支持农村（社区）公益文化建设作为创建文明单位的重要指标，作为建整扶贫和社区和谐文明共建的考核内容，针对群众的需求，推动送文化“下基层、进农村、入社区”等公益性文化活动经常化。按照“全方位开放、满负荷运转”的要求，大力推进图书馆、文化馆、博物馆（展览馆）、乡镇文化站、农家书屋等公共文化设施免费开放，引导和鼓励公益文化单位通过举办讲座、展览、网上服务等多种形式，吸引广大群众普遍参与，切实发挥好公益性文化设施的作用。二是不断提升服务质量。文化惠民工程要充分考虑服务地区、对象的实际需求和爱好，着力增强针对性和适用性，促进文化惠民工程发挥其应有的作用。如农村电影放映工程在送电影下乡时，要有针对性地增加农村适用科技、卫生保健、安全、法律等实用性强的宣教片的比重；将少数民族群众爱好的乐器纳入政府文化惠民工程的采购目录等。对公益性文化单位要建立健全科学的岗位目标绩效考核机制，实行经费和奖励按开展文化活动的实效进行考核和拨付，引导他们不断改进服务方式、提高产品质量，为基层群众提供喜闻乐见的公共文化产品，扩大群众参与的积极性。对经营性文化主体，采取以奖代补、购买服务等方式，引导他们开展经常性的公益文化活动。

（五）传承创新，打造品牌。要强化政府对公益文化价值观的主导作用。将传承和弘扬优秀民族文化与创新品牌结合起来，积极开展具有民族文化内涵和广泛群众基础的民族民俗文化活动，大力弘扬民族文化、传统文化，打造符合时代发展要求、体现我州特色的公益文化品牌。加强对民族民间文化特别是非物质文化遗产资源的系统发掘、整理和保护，扶持和资助非物质文化遗产代表性传承人开展传习活动，培育一批文化街道和文化名镇、名村、名人、名品，开展“民间文化艺术之乡”命名活动，扶持社会力量创办民族民间文化主题博物馆和展览馆，在保护传承民族民间文化中促进公益文化事业的发展。依托旅游业发展，打造我州特色文化品牌，高档次、高层次举办文化节会活动，将特色民居保护、旅游景点景区建设与民族民间文化活动的开展结合起来，积极探索发挥公益文化最佳效益的新路子。要切实加强对中国特色社会主义文化价值观、传统文化价值观的引导，将开展公益文化活动与开展创建文明城市、文明村镇、文明单位、文明家庭等系列文明创建活动结合起来，在丰富群众精神文化生活的同时，不断提高城乡文明程度和公民素质。

（六）激发活力，加强队伍建设。一是强化保障。深化公益性文化事业单位人事、收入分配、社会保障制度改革，将事业单位人员津贴全额纳入统一规范津补贴的范围。理顺文化管理体制，将文化市场综合执法局和乡镇文化站纳入文广新局直接管理，提高工作效率和服务水平。二是提升素质。要坚持正确的用人导向，将公益文化人才发展纳入人才发展规划，认真选聘一批真正热爱基层文化事业的本土文艺人才和农民进入公益文化事业岗位，积极引进和聘用优秀文化艺术人才和文化艺术管理经营人才，加大大学生中的文化艺术人才参与基层公益文化事业的选调工作力度，逐步改善文化人才队伍结构。文化部门要出台具体的培训规划，建立长期培训机制，加强继续教育工作力度，通过鼓励自学、选送进修、定期培训等方式，努力提升基层文化工作人员专业技能和文化素养。三是壮大队伍。把真正热爱文化事业的村民选配为兼职村级文化管理员，合理确定并按时发放报酬，鼓励和引导他们利用农闲从事农家书屋、文化信息共享工程网点等农村文化惠民工程的管理和公益文化活动的组织引导工作。建立基层乡土文化人才信息库，通过吸纳参与重大公益文化活动、落实以奖代补措施等办法，发挥乡村文化骨干、文化能人、非物质文化遗产传承人的积极作用，培育和发展一批基层业余演出队伍，不断巩固基层公益文化建设的群众基础。同时，积极引进和探索志愿者服务机制，招募和组建文化志愿者服务队伍参与公益性文化服务活动。