关于全州特色民居保护工作情况的视察报告

(2011年12月)

实施“百千万”特色民居保护工程是州委、州政府提升我州文化旅游产业核心竞争力的重大决策。按照州委、州政府部署要求和州政协2011年调研视察安排，7月18日至9月8日，州政协主席龙德忠、副主席梁远邦带队，民宗委牵头，组织部分州政协委员和相关部门负责人，先后三次分别对龙山县惹巴拉村，永顺县老司城村、牛郎寨村，凤凰县老家寨村，吉首市德夯村，古丈县张家坡村等特色民居保护重点村镇，以及吉首、古丈、永顺风景线等重点线路进行了视察。视察活动得到州委、州政府高度重视，州委副书记郭建群、州政府副州长曹世凯亲自参加视察活动。通过实地查看、听取汇报、召开座谈会，视察组认为，在州委、州政府的重视和领导下，在各级各部门的大力支持和配合下，我州“百千万”特色民居保护工程已全面启动并取得了一定成效，但也存在一些亟需解决的困难和问题。现将视察情况报告如下：

一、全州特色民居保护工程的基本情况

（一）加强组织领导，工作推进有序。自2010年7月启动“百千万”特色民居保护工作以来，州委、州政府通过下发文件，成立领导机构，出台实施方案，制定保护管理暂行办法、技术规则以及考核奖励实施细则，召开专题工作会议等方式，对工程建设进行了全面部署。各县(市)和州直相关单位也相应成立了保护工作领导机构，建立了工作协调机制。扎实开展宣传发动，营造了良好氛围。各县市积极行动，采用召开会议、电视网络宣传、张贴公告、制定村规民约等方式，广泛宣传“百千万”特色民居保护工程的重大意义，有效提高广大人民群众理解、支持、参与意识。全面开展了普查工作，为工程实施澄清了底数。据统计，全州特色民居保护工程共涉及全州8县市122个乡镇214村 24950 户，需要保护修缮9158栋，改造15795栋，配套建设乡间道路678.9公里，路灯5467盏，垃圾围675个，垃圾桶3564个，排水管1320公里，污水处理站143个，给水管812公里，消防栓1098个。共需建设资金7.56亿元。认真开展了规划编制工作。各县市在调查摸底的基础上，认真开展了保护总规编制工作，州人民政府组织专家对各县市的保护总规进行了评审。龙山、古丈等县市还编制完成了州定重点村控制性详规。永顺县率先创建了自然山水融合型、民俗文化样本型、历史建筑展示型、乡村游景点开发型等四种特色民居保护模式，对指导保护工程实施打下了良好的基础。组织学习培训和外出考察。为深入推动工作开展， 5月30日至6月2日，州政府分管副州长周云带领八县市分管建设工作的副县市长以及州县市住建局、规划局（办）主要负责人，赴重庆市的秀山、酉阳、彭水、大足等县学习考察，开拓了视野，吸取了外地的经验教训。8月23日组织各县市从事特色民居保护规划的工作人员进行了专门的培训。

（二）注重办点作样，示范带动有效。全州5个重点特色村寨保护工程实施以来，各级部门按照职责分工，加强协调配合，积极筹措和落实资金，加大建设力度，工程建设来势好，成效明显。龙山县惹巴拉村完成了47户特色民居的改造、土家冲天楼主体工程以及河堤整治、道路硬化、电网改造、沙滩公园、污水排放等相关配套设施建设工程。古丈县张家坡村完成了保护详细规划编制，全面启动了农村危房改造、特色民居危房保护以及绿化造林、安全饮水、停车场改建等相关配套工程建设。凤凰县老家寨完成了村道硬化、改厕、沼气池、停车场、游道等基础设施建设。永顺县老司城村完成了保护规划编制，搬迁、建设特色民居15栋，景区和公路沿线绿化，景区公路硬化等建设工程。吉首市德夯村已启动对108栋民居进行整修、对20栋民居进行异地搬迁重建，完成了排污垃圾处理系统和亮化工程，主要景点出入口拓建、游步道、演艺场所改造等工程建设。经过保护工程的实施，极具土家苗寨风情的惹巴拉、老司城、老家寨、德夯、张家坡等重点村寨民族特色进一步彰显，功能配套更加齐全合理，受到广大群众和游客的好评，对全州面上工程的实施起到了良好的示范带动作用。

（三）加大资金投入，保护工程深入推进。各县市通过积极向上争取专项资金，整合职能部门项目资金，采取以奖代补、资助、补贴方式，争取对口扶持单位资金支持，积极引进项目投资商等多种形式，多渠道筹措建设资金，不断推进工程建设。吉首投资521万元启动了峒河沿线坪朗村、新寨村、阳桃村、矮寨镇等特色民居改造；泸溪县投资125万元完成了长吉高速泸溪段的民居改造；凤凰县投资307万元完成了东就、早岗、老洞、千潭等苗寨的特色民居改造和相关配套设施建设。古丈县投资633万元完成了龙鼻村、毛坪村、树栖科村的防洪堤及环境整治建设，完成了岩排溪村人畜引水工程等。花垣县设立专项资金1000万元用于实施特色民居保护工程，完成了边城镇小桥居委会和隘门村等民居保护和改造。保靖县投资280万元完成了夯沙村、亨章村共计83栋民居的改造和配套基础设施建设。永顺县投入1800万元实施了道路硬化、绿化、民居改造等一批保护工程建设项目。龙山县投资3500余万元启动实施了一批保护建设项目工程。全州特色民居保护工作深入开展，方兴未艾。

二、特色民居保护工作中存在的困难和问题

（一）思想认识难到位。自全州特色村寨民居保护工作启动以来，部分县市和职能部门对此项工作的重要性和紧迫性认识不够，对群众的宣传工作不到位，对做群众思想政治工作存在畏难情绪，行动迟缓，工程进度慢。部分作为特色民居保护主体的村民还认识不到特色村寨和民居所蕴含的历史和民族文化价值，保护意识淡薄。有的认为传统特色民居光线昏暗，环境潮湿，过时土气；有的认为特色民居保护是政府的事，事不关己意识严重；有的认为民居产权归属个人，有权随意处置。导致随意买卖和拆旧建新现象普遍存在，许多古建筑在盖新房、建楼房的大拆大建中遭到破坏，在交易后流失，出现了新建砖房与特色古民居形成“新旧对立、新蚕食旧”的不和谐景观，严重破坏了特色民居原有的环境风貌，损害了整个村寨的规划布局和文化内涵。

（二）资金筹措难度大。全州特色民居保护工程涉及工程量浩大，所需资金高达7.56亿，由于特色民居保护没有专项资金，我州县市大多属吃饭财政，难以挤出大量资金投入，向上级部门争取或其它项目资金捆绑使用存在争取难、调度难和项目审计难过关等困难，除少数旅游产业发展程度相对较高的村寨能够进入市场招商融资外，大多数特色村寨和民居尚不具备市场融资条件，加上当前主要建筑材料价格涨幅较大，特色民居所处的村寨大都交通不便，材料还需二次转运，村民大多经济困难，完全依赖政府投入等因素，造成资金缺口加大，成为当前州县市重点村寨特色民居保护进展较快、面上工程进展缓慢的一个重要制约因素。

（三）规划风格难协调。由于我州地处山区，建筑用地缺乏，特色村寨和民居多依山而建，加上村镇规划建设管理严重缺失，更谈不上特色民居保护详细规划，村民违章建房、乱搭乱建现象十分普遍，给规划协调带来较大难度。与此同时，我州当前缺乏可供选择的较为规范的保护和建设模式。各县市在规划设计方面对特色民居风格中的民族文化元素的研究深浅有别，造成对通过展示民族文化元素体现特色民居风格的把握良莠不齐，不利于集中彰显民族特色的高品位的特色民居建筑风格。此外，规划方面还存在点、线、面分割，未能有机结合，以及重特色民居建筑本身的保护，对保护周边环境风貌、充分挖掘民族文化内涵未进行整体规划的现象，难以形成旅游开发和展示的整体视觉冲击力。

（四）保护机制难落实。保护协调机制不健全。特色村寨与特色居民保护涉及多个部门，职能相互交叉重叠现象严重，从视察的情况看，县市中有的牵头单位是住房和城乡建设局，有的是旅游局，有的县是民族局，加上管理体制没有理顺，在工程实施过程中，各部门组织协调不力，支持配合不够等现象时有发生，难以形成工作合力。规划建设保护的各项规章制度不健全，特色民居保护工作无“法”可依，私自改拆建和交易现象普遍，监管责任和措施难到位，形成不了长效保护机制。立法保护缺失。由于大部分古民居产权属于私人所有，按《物权法》相关规定，古民居所有权人有权居住，改建、拆建、变卖很难及时发现并制止。多数古民居未列入文物保护单位，立档立卡工作相对滞后，按现行规定，政府只能对列入文物保护单位的古民居才能出面保护和干预，因此，古民居在私人手中受到破坏或流失情况时有发生。

（五）技术人才难保障。随着城镇化建设和商用房地产业的迅速发展，我州具有一定资质等级的民族建筑规划设计和施工单位缺乏。许多传统古建筑工艺如砖雕、木雕、石雕等技术人才缺乏，对高品质古民居原貌的修复带来一定的难度，影响了保护工程建设。

三、加强特色民居保护工程建设工作的建议

（一）进一步加大宣传，提高思想认识。大通道特色民居保护工程是一项功在当代、利在千秋的工程，时间紧，任务重。各级各部门要站在讲政治的高度，进一步统一思想，立足贯彻落实中共十七届六中全会关于推进民族文化大发展大繁荣精神、推动文化强州战略、加快旅游业发展、改善人居环境、传承民族文化、创造经济社会发展新优势、促进民族团结和谐，不断深化对实施特色民居保护工程的重要性和必要性的认识。要进一步加大宣传力度，充分利用广播、电视、报刊、网络等媒体和举办各类展览、节会、讲座等形式，大力宣传中共十七届六中全会精神和州委、州政府关于加强特色民居保护的相关政策规定，大力宣传深度挖掘我州民族文化内涵，彰显民族建筑特色对于进一步将我州打造成为国内外知名旅游目的地的重要意义。要进一步拓展宣传范畴，面向全州干部群众加大宣传，树立全民保护意识，积极引导村民建房观念向注重完善功能、改善居住环境、注重民族及地域建筑风格、集中配套等转变，不断提高广大人民群众理解、参与、支持保护工程建设的积极性和主动性。要在宣传中讲清我州特色民居保护工作形势的严峻性和紧迫性，讲清全州特色民居处于抢救性保护的现实，讲清特色民居被“小洋房”蚕食、包围、分割导致加速消亡的现状。通过加大宣传力度，进一步形成全社会配合、支持和参与工程建设的共识和强大的工作合力，真正将特色民居保护工程打造成为我州的亮点工程、惠民工程和传承民族文化的经典工程。

（二）进一步强化责任，加强组织领导。全州各级各部门要站在围绕中心、服务大局的高度，将特色民居保护工作作为推动民族文化大发展大繁荣、加强四个文明建设、建设社会主义新农村、促进文化富民文化脱贫的重要工作和重要举措来抓。州里要将该项工作纳入四个文明建设目标考核和州级领导“三联”工作的重要内容，明确领导联系和协调职责，扎实推进工作开展。各县市要成立以党政一把手为组长的特色民居保护工程建设领导小组，组建专门班子，明确专人专责，严格按编制规划精心组织实施。主要领导要亲自抓进度，抓资金协调，抓办点示范；分管领导要切实负起责任，用主要精力抓。要进一步理顺工作机制，明确各级各部门的职责。住房和城乡建设部门作为主要工作责任部门，要全力以赴地开展好牵头和组织协调工作；规划部门要协助住建部门做好规划的实施和提供全方位的技术服务。发改、财政、旅游、民政、民族事务、交通、水利、国土资源、扶贫开发、林业、移民、文化文物等部门要配合做好资金捆绑、基础设施和生态环境配套项目建设。涉及到特色民居保护大通道建设的乡镇，要成立相应的领导小组，深入一线开展工作；要做好群众的思想工作，协调解决各种矛盾和纠纷，创造良好的建设环境。要充分发挥村干部的组织引导和模范带头作用。同时，要加大各级各部门办点作样的力度，加大以示范点建设成效推动面上工作的力度。此外，要积极启用和挖掘民间艺人和能工巧匠，加大专业技术人才的培训工作力度，促进特色民居保护利用传承工作深入开展、落到实处。

（三）进一步完善规划，夯实保护基础。制定切实可行的保护和建设规划，是搞好特色民居保护的重要前提和基础。要进一步加强规划保护，通过制定规划将该保护的特色民居采取立档建卡、挂牌保护等措施尽快尽力保护起来，有效遏制特色民居被随意蚕食、买卖、破坏的现象发生。要提高保护规划的层次，着眼于集中连片、成线、成区域形成保护景观带，突出路边、水边和城边等重点区域，统一规划到村到户，将特色民居保护与历史民族文化、自然生态环境建设、民族文化内涵挖掘等结合起来统筹考虑，科学规划，形成特色。州政府及相关职能部门要根据我州特色村寨和特色民居的建筑风貌、民族文化内涵、自然生态特点、生活功能特点等，制定和提供规范的保护模式种类，指导各县市高标准、高质量地搞好工程实施，形成宜观、宜居、宜游、醒目的民族氛围和民族特色。与此同时，州里要制订好保护工作三年行动规划和年度工作规划，进一步明确改造和保护范围、时限、目标，量化、细化资金投入、责任分工和工作任务，有序推动工程的深入开展并取得实效。要进一步加大探索力度，着力解决好特色民居集中的重点部位与周边新建“洋房”整治的工作、特色民居现住居民落实保护措施的工作、对处于自生自灭闲置状态的民居保护工作，处理好民居保护与村民改善居住条件的正当需求之间的关系，充分调动村民的积极性和主动性，花气力将现存的具有保护价值的特色民居及其整体环境和文化风貌保护起来，有效防止特色民居加速消亡的现象。

（四）进一步整合资金，加快建设进度。特色民居保护工程所需资金多，筹措难度大。各级各部门要按照“政府引导、资金捆绑、社会参与”的总体要求，多渠道、多方式融资，千方百计地加大资金投入。一要积极向上争取资金。州、县市相关职能部门要认真研究国家相关政策，学习外地相关经验，加大向上争取项目资金的力度，尽可能地争取国家、省级专项资金。建议将特色民居保护工程作为我州一项重大生态文化建设项目纳入国家实施武陵山片区开发项目规划。二要加大州、县市两级财政投入。州县市财政要继续采取“以奖代补、资助、补贴”等方式，加大大通道特色民居保护工程建设及其必要工作经费的投入。三是要加大专项资金整合力度。县市政府要进一步解放思想，加大整合捆绑各类涉农专项资金用于特色民居保护工程建设的工作力度，州委、州政府及相关职能部门要为县市整合捆绑项目资金创造宽松的环境和必要的条件。四要通过其他渠道筹措资金。要创新融资模式，走市场化、社会化融资道路，通过租赁、开发、认购、银行贷款以及策划、包装特色民居保护开发利用项目招商引资等多种方式筹集建设工程资金。五要争取重点工程的支持投入。吉怀、吉茶、张花、凤大、龙永和永吉高速公路以及龙永高等级公路建设协调领导小组，要协助当地县市人民政府争取相关部门的支持，大力开展高速公路、高等级公路可视范围民居整治与改造点缀工程。

（五）进一步加强督查，促进工作平衡发展。一是建立督查机制。州委、州政府督查室、州住建局要加大对大通道特色民居保护工程建设的督查力度，每个月开展一次工作督查，帮助协调解决工程实施中的困难和问题，指导相关工作的开展。二是建立工作报告和调度机制。县市要按月向州住建局上报工程进度报表，州住建局每月向州委、州政府报告全州工程进展情况。州委、州政府每个季度召开工程调度会议，及时研究解决工程实施中出现的新情况、新问题，推动面上工作深入开展。三是建立奖惩机制。要将大通道特色民居保护工程建设三年行动计划纳入州委、州政府对县市和有关州直部门的绩效考核。对完成计划较好的给予表彰奖励，对没有按计划完成任务的，进行通报批评，并对主要领导进行约谈。

（六）进一步健全长效机制，推动可持续发展。特色民居保护工作对我州的经济发展有着十分重要的战略意义，建议州政府提请州人大常委会对我州的特色民居和特色村寨开展立法保护，制定出台我州特色村镇民族民居保护条例和相关管理办法，明确保护和监督管理范畴、原则、要求、责任和保障措施。各级政府要严格建设规划的执行，加大对农民的建房行为的监管，要指导村民建立村规民约进一步强化村民对特色民居的自主管理责任。