关于全州土地资源管理利用视察情况的报告

（2011年12月）

土地资源管理利用是当前和以后一个时期人们关注的热点和重点问题。加强土地资源经营管理,合理利用土地资源，对于推进我州新型城市化、新型工业化建设，推进我州经济社会全面发展有着十分重要意义。为此，我们组织部分州政协委员，深入八县市对全州土地资源管理利用工作进行了专题视察。视察采取听汇报、实地察看等多种形式进行，通过调查研究、座谈交流，参与视察的委员们普遍认为我州土地资源的管理工作有了长足的进步和发展，同时对进一步加强此项工作提出了意见和建议，现将有关情况报告如下。

一、土地资源管理和利用取得的成绩

（一）着力推进新型城市化建设

我州新一轮城市扩容提质，小城镇建设如火如荼。在新一轮城市扩展，城镇建设中，我州加大供地力度，着力解决了城市化建设的用地问题，2009年以来，全州城市化建设，新增用地3万多亩。国土部门加大土地储备力度，通过积极运作，州、县两级土地利用总体规划获省人民政府批复，龙山、永顺、保靖、花垣、古丈等县乡镇土地利用总体规划获州人民政府批准，州府所在地吉首城区规模从32平方公里扩展到60平方公里。城镇提质扩容带来了经济社会的全面繁荣。

（二）着力推进新型工业化进程

为有效推进我州新型工业化进程，我州着力经济园区建设，湖南湘西经济开发区，花垣、保靖、永顺、龙山、泸溪等工业园区建设取得突破性进展，为经济建设增加了强劲动力。园区建设产生了“聚变效应”，吸引战略投资者纷纷入驻。今年4月，华润雪花啤酒（中国）有限公司投资3.3亿元、年产20万吨的啤酒项目，山东东顺集团投资3.6亿元、年产10万吨的高档生活纸项目，相继开工建设。湘西经济开发区现已入驻企业37家，其中22家由广州市推介促成，形成了生物医药、新材料、电子信息、服装鞋业、矿产品深加工5个产业集群。国土部门围绕中心，服务大局为“五个百亿”产业提供土地资源支撑，力促我州新型工业化的骨架形成。

（三）土地资源收购储备工作增值增效显著

我州创新思维，把国土资源收购储备工作放在突出位置，认真落实《土地储备管理办法》和《州国土资源收购储备资金管理暂行办法》。加大绝对控制一级市场的工作力度，积极探索向二、三级市场渗透，经营性用地和工业用地全部实行招拍挂出让，土地市场进一步规范。我州对上努力争取用地项目、计划，对下采用多种形式储备土地，建立以土地供应能力起主导作用的供地机制，快速有效解决城市拓展、重点项目建设、园区建设用地。2010年，全州上报建设用地项目58个，用地总面积1008公顷。全州出让国有土地使用权1274 宗，面积189.7公顷，土地成交金额4.01亿元。2011年上半年，全州共出让国有土地使用权241宗，供应土地137.67公顷，面积同比增长11.8%。通过激活土地市场，调控社会需求，调控社会投资方向，以地生财，以地招商收到明显效果。土地收益在征管征收中占财政收益比例逐步显现。全州土地、矿业权出让收益逐年增长。全州财政非税收入，国土方面占到三分之一。

（四）为重点工程建设提供保障

我州在供地上积极实施差别化供用地政策，科学编制并严格实施土地供应计划。加强州内计划调控，实行有保有控的供地和调整规划等政策，科学调控用地指标，提高用地保障能力。优先保障重大基础设施、重点工程、重大项目的用地，对重点项目建设实行目标管理责任制，明确任务、责任和时限，搞好跟踪服务。长吉高速公路建成通车，张花、吉茶、凤大、吉怀等高速公路建设紧锣密鼓，龙永、迁河、下沱等骨干公路进展顺利。永吉高速和黔张铁路即将开工建设。州府吉首、水利、电力等重点工程相继实施。

（五）依法用地和市场经营的观念得到确立

1、基本理顺管理体制。近年来，为实现土地要素合理流动，土地高效配置。我州在工作中实施“三个100%、一个逐年增长”，即除符合划拨用地的目录外，100%实行有偿使用；凡各类有偿使用土地，100%入市交易；经营性建设用地，100%实现招标、拍卖、挂牌出让。2011年7月1日，全州建立了统一土地交易平台，诠释了公开，公平、公正的理念，有效杜绝了土地暗箱操作。

2、逐步规范了运作程序。一是依法扩大有偿使用覆盖面。对新增建设用地，严把征用、转用和供地关，除法律法规规定可以实行划拨的用地外，一律按照有偿使用的规定严格执行；对存量建设用地，通过土地市场管理手段，针对不同的土地用途，分别采用不同的土地有偿使用方式。大力推进经济性基础设施和经营性、公益性事业用地有偿使用。二是在国土资源配置上，做到以市场为导向。各类土地交易特别是经营性用地的出让和转让，在交易方式上全面推行招标、拍卖、挂牌方式在全州交易网上出让。三是重视国土资源市场动态监测系统建设，通过对国土资源市场的预测、预报、预警，调控国土资源一级市场，激活二、三级市场，保证市场平稳、健康、有效运行。四是切实加强有形市场建设，尤其是探索新的储备机制。

3、量化工作管理。一是大力推进依法行政，注重卫片执法检查，督促相关县市进行整改。国土资源部门下发我州的790个卫片图斑，涉及135宗地块7509亩，违法占用耕地面积占2.9%，均进行了检查整改，强化了案件查处。二是高效推进项目建设，项目申报资金达5亿多元，其中综合整治项目7个，投资总额为7058万元；特大地质灾害隐患治理项目5个，项目经费16400万元；实施地勘项目16个，项目经费10257万元；三是开展全州矿权优化配置，2011年上半年共审查批复采矿权53宗；四是大力推进储备制度改革，在全国率先推出“储地、储矿、储指标”的国土资源储备工作新理念，建立州级地勘新机制。

二、存在的主要问题

（一）认识有待进一步提高

随着我州经济社会进一步平稳较快发展，对土地资源的需求不断攀升，土地资源的供需矛盾将更加突出。从这种态势上研判，我们的经营土地理念还仍然滞后，市场意识比较淡薄，依法用地观念树立得不牢。主要表现为：没有真正把工作统一到“规范土地市场、促进节约集约、宏观调控经济”的重要举措上来；没有把工作真正统一到“财政拿钱，国土办事、政府受益”的储备新体制上来；储备基金严重不足，各级政府直接掌控的储备土地少，各县市开展储备工作发展不平衡，有的县甚至还没有开展储备工作，没有将该纳入储备的土地纳入储备范畴，没有按照《土地储备管理办法》进入储备库实行招、拍、挂出让，没有进行宗地成本核算，没有执行收支两条线管理，在盘活土地资源、促进经济发展出现较大差距。

（二）科学用地机制尚不健全

城市规划、工业发展规划、产业发展规划、重点项目建设规划等与用地规划难以吻合，两者之间不同步，不协调。违法用地行为较重，批后滥用等问题时有发生。尤为突出的是，城市郊区和城乡结合部的土地利用矛盾亟待解决。全州八县市城乡结合部约有65%的土地被个人建房占用，去年城乡结合部土地市场清理整顿，共清理出各类违法用地2010宗，面积达2890.66亩。虽然有效地遏制了违法用地行为，但清理整顿任务依然艰巨，任重道远。

（三）土地市场机制不健全，中介机构行为不规范

一是政府调控土地市场的力量薄弱，应该由政府掌握和调控的城区建设用地，没有实质性掌握和控制在政府手中，一部分土地在开发商手中囤集。二是对旧城区存量土地盘活，以及实现土地集约利用上，缺乏行之有效的措施。很多单位一家两院，旧城区土地浪费严重。三是一些中介机构行为不规范，缺乏有效监管。土地评估机构、房产评估机构、矿产资源评审机构、测绘机构、交易拍卖机构等等中介机构评估行为不规范，随意性大，存在行业垄断现象，为权力寻租提供了平台，为滋生腐败提供了温床，增加了政府收购储备成本，造成了国有资产的流失。

（四）储备资金严重短缺，融资困难

我州土地出让收益不多，计提的土地收益基金有限，加之财政困难，州、县市政府没有拿出一定比例的资金支持储备工作；仅有的储备基金又不能及时到位，加之融资渠道不畅通，融资相当困难，储备工作难以向纵深推进。

三、建议及对策

（一）加大宣传力度，提高统一认识。要进一步提高经营土地意识，充分利用土地资源发展经济，实现以地生财、以地拓城、以地招商、以地兴业。要解放思想因地制宜，认真研究土地政策，借鉴外省市外地区先进经验，全州新土地经营管理体制机制。要认真贯彻落实三个《储备办法》。各级政府领导要高度重视土地资源管理工作，切实规范国土资源储备行为，逐步实现“一个渠道进水、一个池子蓄水、一个龙头放水”的工作格局。

（二）强化政府垄断一级市场和宏观调控作用。一要加大土地储备力度，把更多的土地掌握在政府手中。要把土地收购储备工作摆上各级政府的重要议事日程，建立健全“统征储备”制度，加大通过收购、征用、前期开发整理或其他方式取得土地使用权进行土地储备的工作力度，在绝对控制土地一级市场的前提下，积极探索向二、三级市场参透，大胆采用预约收购储备、挂账收购储备、变更登记储备等多种方式储备土地，加快建立以土地供应能力起主导作用的供地制约机制。二要加大用地计划争取力度，整合实施好土地整治项目和尾砂库治理等重点土地项目。充分运用国家、省里支持湘西发展的各种有利政策，立足湘西土地结构特征，创意土地项目，积极申报争取上级对我州建设和开发用地指标的增量倾斜，有效保障重大基础设施建设项目、重大产业发展项目、重大民生事业项目的用地需求。加大土地整治项目争取力度，整合好、实施好土地整治项目。要积极争取尾砂库治理项目，利用尾砂库治理整治土地。三要建立储备制度的法律地位，土地使用权、矿业权出让必须从政府储备库中实行统一供应。要严格执行计划供应，有效调控土地市场。大力推行“统征储备制度”，建立规范的工作流程和电子政务平台。对城市新征用地的审批方式，坚决实行由储备中心统一批次报批制度。要严格执行招拍挂出让制度。国有土地使用权、矿业权出让必须通过政府储备库实行公开招拍挂出让。对“划拨供地目录”以外的项目用地全部实行有偿使用，国土、财政、规划等部门协调统一,齐抓共管,树立“储地、储矿、储指标”的新观念。国有存量划拨用地的处置，一律由政府先收回纳入储备库，涉及补偿的采取现金或挂帐等合同收购方式给予补偿，并进行有计划的统一供应，实现土地增值最大化。对未经批准的连续2年未使用的建设用地坚决无偿收回土地使用权，纳入储备库。已办理农用地转用批准手续的国有建设用地，实行统一开发、统一供应。四要加大土地科学配置力度，小宗土地使用要服从规模开发利用。要以节约和集约利用土地为核心环节，盘活土地存量，积极探索节地挖潜的方向和措施，推进土地利用方式由外延扩张向内涵挖潜、由粗放低效向集约高效转变。要不断完善土地资源和开发利用规划，合理调整城乡用地布局，小宗土地使用要服从规模开发利用，不断提高土地科学配置水平和使用效益。

（三）建立健全新的地价体系，推行“净地”出让。要完善征地价格形成机制，建立基准地价体系和征地区片综合地价制度。依法修订新的城镇基准地价，并定期调整、公布价格，调控土地市场价格，科学合理地确定地价，避免同地不同价的现象再度发生。对国有划拨用地的收购要有强制性的收购补偿标准，政府一次性给予补偿收购，既规范了土地市场，又减轻了政府面临原用地单位申请减免、返还等工作，收购出让后的土地增值收益才能真正显化。推行“净地”出让，增加财政收入。对储备土地特别是依法征收、依法收回的国有土地使用权进行必要的前期开发，使之具备供应条件。储备机构通过加快前期开展速度，使政府手中的“净地”多起来，使更多的土地具备用地条件，提高土地价格，缩短从储地到用地的周期，增强开发商的投资信心，避免被征地集体经济组织及其成员强行参工参运，优化开发环境，前期开发效益可以在出让过程中与土地收益同步显化。

（四）加大土地管制力度，建立高效管理体制。进一步规范全州土地资源交易市场，实现政府对土地一级市场的高度垄断，把住土地交易数量、结构和节奏，科学有序投放各类用地。加大对闲置土地、擅自提高土地容积率的清理力度，加大对私下买卖土地、城乡结合部乱占强占土地、党政干部违规建私房占用土地查处力度，坚决杜绝土地违法违纪行为。强化治理整顿力度，加大土地执法监察力度，确保国土资源管理各项决策落实到位。建立动态巡回检查制度、建立和完善国土资源违法案件报告制度、备案制度、督办制度、错案追究制度、建设项目、重大疑难案件会审制度、卫片执法检查制度，以制度来规范工作，建立内部制约机制。建立集中统一、精干高效、自上而下的“三权”在上的国土资源执法监察垂直管理新体制，严肃查处各类土地违法案件。规范中介服务行为，确保国有资产不流失。坚决杜绝一个地区一个中介评估机构确定价格的违背法律政策的行业垄断行为，要形成中介服务竞争机制和阳光操作机制，尽最大可能减少收储成本，防止暗箱操作和国有资产的流失。鉴于储备中心肩负着经营管理土地的重大职责，储备机构设置要高配、人员要加强。储备机构要求工作人员具备较高的行政管理才能和资本运营等专业水平。从总体上看储备机构的人员素质不高，高级专业人才更是缺乏，尤其是金融、管理、工程预决算、资产评估等方面的人才，给储备工作带来了困难，这些问题要引起各级领导的高度重视，并逐步加以解决。

（五）拓宽融资渠道，保障收储资金。“资金”和“资源”是储备运营的两大支柱。国土资源储备经营的过程，实质上是一个“资源与资金”的转化过程，除了收益基金、银行贷款、社会融资之外，政府要加大储备资金投入比例，逐步提高储备自有资金比例，从根本上降低资金风险，缓解储备资金的压力，最终形成“政府主导、社会参与、市场运作”的多元化投资格局。要加大政府从土地出让纯收益中计提比例,参照长沙市作法，从土地出让纯收益中计提20%的国有土地收益基金用于收购储备；采取财政将土地储备资金纳入财政预算，以财政投入为主取代银行贷款的方式，降低资金风险。要创意融资方式,参照重庆市融资方式，储备机构凭土地权属证书及规定的其它要件即可向银行申请贷款，办理质押贷款手续，通过宽松、灵活，便捷的贷款政策实现储备融资。