湘西州红土壤片区发展和扶贫攻坚情况调研报告

（2011年11月）

为促进以扶贫攻坚为最大民生工程的我州民生事业加快发展，围绕今年州委、州政府提出的扶贫攻坚工作要突出腊尔山片区、吕洞山片区、永龙片区和吉首古丈泸溪红土壤片区等4个集中贫困片区的相关工作部署，州政协于5月中下旬组织部分政协委员和相关职能部门负责同志分赴吉首市、古丈县、泸溪县红土壤片区11个乡镇20多个村，就片区发展和扶贫攻坚情况进行了专题调研。现将调研情况报告如下：

一、红土壤片区经济社会发展现状

根据州发[2011]15号文件精神，我州红土壤片区主要分布于吉首市、古丈县、泸溪县交界地带，包括吉首市的丹青镇、排绸乡、排吼乡，古丈县的红石林镇、岩头寨镇、高望界乡、断龙山乡、高峰乡、河蓬乡、山枣乡，泸溪县的达岚镇、潭溪镇、洗溪镇、兴隆场镇、八什坪乡、梁家潭乡、白羊溪乡、小章乡，共18个乡镇，176个行政村、11个社区居委会、2个乡镇林场。片区总面积为1782.37平方公里，占三县市总面积的45.5%,全州总国土面积的11.5%;总人口21.23万，占三县市总人口的28.7%，全州总人口的7.5%。其中，少数民族人口占片区总人口的85.8%，占全州少数民族总人口的8.2%。

（一）经济发展明显加快，但总体水平仍然落后。2010年红土壤片区生产总值为12.42亿元，2008至2010年年均增长15.5%；财政总收入为3531万元，年均增长23.9%；固定资产投资为5598万元，年均增长12.1%;农民人均纯收入2278元，年均增长15.2%，以上主要经济指标增长率均高于三县市平均增长水平，出现了加快发展的良好态势。但片区经济发展总体水平仍然落后，2010年片区生产总值、财政收入、固定资产投资、农民人均纯收入，分别仅占三县市的10.4%、3.9%、0.72%、71.8%，其中农民纯收入少890元；人均生产总值、财政收入、固定资产投资，分别仅占三县市的36.3%、13.5%、2.53%。2010年底，该片区尚有贫困人口7万余人，占片区总人口32.9%。

（二）特色产业初具规模，但产业化发展仍然困难重重。片区乡镇主要经济来源为传统种植业、特色农产业和劳务经济收入，其中传统种植业总面积16.92万亩,水稻12.9万亩，旱粮4万亩，粮食总产量6.23万吨，年均增长2.2%。近年来，通过调整结构，特色支柱产业建设和劳务经济发展较快，特色产业形成一定规模的有椪柑18.8万亩，产量12.05万吨,产量年均增长5.7%，蔬菜4万亩，茶叶1.5万亩，烟叶1.5万亩，其中“泸溪富硒椪柑”、“古丈毛尖”、“泸溪玻璃椒”等具有一定知名度。片区外出务工人员达7万人，劳务收入6亿多元。但同时,片区农业产业规模化、标准化、组织化程度不高和劳务经济效益低的问题突出。特色产业除椪柑和蔬菜种植具有一定的规模外,其他如茶叶、烟叶、油茶等规模较小,养殖业规模不大，加上经营分散,难以形成规模化和集约化的优势。具有一定规模的椪柑产业也存在着质量效益不高的问题，优质品种覆盖率仅占50%；农民组织化程度不高，专业合作社、协会数量少，实力弱，对果农的组织引导能力有限，抗风险能力弱，整体效益提升难。劳务经济整体效益偏低，外出务工人员月平均工资仅800余元。

（三）基础设施日益改善，但瓶颈制约仍然明显。目前，片区18个乡镇189个行政村（居委会、林场）均已通公路，共有公路里程1470公里。所有行政村通电，170个村开通电话，81个村开通有线电视，76个村通自来水。山塘水库有效灌溉面积5.54万亩。但片区行路难、饮（用）水难等问题仍然突出。交通基础设施建设虽然实现了“村村通”，但大多数村级公路等外级公路里程多，大多为泥土路，坡陡、弯急、路窄，缺桥少涵，晴通雨阻，运输能力低下，加之受地质地貌和气候条件影响，公路水毁严重，安全隐患多，通畅、通达任重道远。县乡路网结构不完善，部分县乡公路未实现硬化，“断头路”较多。片区内水库、山塘、溪坝、渠道等水利设施年久失修，损坏严重，保障灌溉和饮用水能力弱，遇干旱饮水困难现象普遍存在。片区有效灌溉面积仅占耕地总面积的32.7%，尚有113个村未通自来水，6万余人存在不同程度的饮水困难，占片区总人口的28.3%。

（四）社会事业不断进步，但保障能力仍然不强。片区教育条件明显改善，普及免费义务教育，寄宿制学校及后续配套设施建设全部完成，“两免一补”政策全面落实，“两基”水平进一步巩固，片区乡镇入学率小学达98%以上，中学达95%以上。新农合、新农保工作全面启动，新农合参合率达81.8%，新农保参加人数占26%。救助体系进展良好，大部分乡镇办有敬老院，先后投入资金2000余万元开展农户危房改造，村容村貌发生了较大变化。但同时，社会事业还远远难以满足群众需求。教育、卫生、文化、体育等基础设施和人才匮乏。片区中小学校大多教育教学设施简陋且严重不足，专业教师普遍缺乏，寄宿制学校教辅人员严重不足。乡镇卫生院医疗设备和卫生技术人员缺乏，优秀人才外流严重，群众基本医疗难以保障，稍微严重的病就要上县市或州医院，“看病难、看病贵”现象仍然突出。以吉首市丹青镇为例，该镇卫生院属中心卫生院，有编制28人，因工作生活条件艰苦，待遇差，不少医生设法调走，实际在编人员仅8人，其余均为临时聘请人员。片区农技服务机构普遍存在无站房、无设备、无仪器、无交通工具的现象，农技人员平均工资仅700元左右，还需自行缴纳各种保险金，导致工作积极性不高，技术服务难到位。社会保障水平低，城乡低保补助标准难以维持最基本的生活，新农合、大病医疗救助、临时补助等不能从根本上解决农民的医疗需求。片区贫困人口多，但纳入农村低保的仅1万余人。以吉首市排绸乡为例，截至2010年底，全乡建档立卡的贫困人口达2210人，其中绝对贫困人口238人，纳入农村低保的仅476人。

二、片区发展存在的突出问题

（一）自然环境制约明显，脱贫致富基础薄弱。片区内大多山高坡陡、沟壑纵横，适宜耕种的土地面积少，森林与耕地交错，农民多逐田地而居，呈现出“小聚居、大散居”的居住格局，大部分自然寨地处偏远，人口较少。经济和社会建设成本高，比较效益差，导致历史欠账多，经济社会发展总体水平滞后，贫困面大、程度深。片区土壤为紫色砂页岩发育的红壤，质地多为粘壤或粘土，呈酸性反应，PH值6以下，土层薄、含水保肥性差，发展种植业的选择性强，加上片区降水多集中在春、秋两季，天干易旱，遇暴雨容易引发山体滑坡等地质灾害。泸溪县红土壤片区仅2010年的“6·8”、“6·19”两次暴雨山洪灾害就造成了近70%的农业基础设施，大面积椪柑、大部分有线电视、电信网络、村组公路、农田水利设施等受到不同程度的损坏，导致数千群众因灾返贫。今年的持续春旱，对红土片乡镇农业生产影响巨大，仅泸溪县白羊溪乡水稻种植一项，6000多亩稻田中近5000亩因缺水无法插秧。恶劣的自然条件，造成片区交通、水利、电力等基础设施建设成本极高，经济和社会效益较低，项目争取十分困难，导致片区交通不便、信息闭塞，水利设施保障灌溉和人畜饮水能力弱。产业开发分散，难以集中连片，产业建设成本高，已成规模的椪柑等产业基地有相当一部分是大于25度的坡耕地。部分地处偏远的产业区不通公路，造成发展产业的成本增加。以椪柑产业为例，据测算，不通公路的地方与通公路的地方相比，每公斤椪柑成本平均要高0.3—0.4元，这对竞争激烈的椪柑产业来说，无异于雪上加霜。与此同时，由于片区经济和社会事业发展滞后，社会保障水平低，加上物价上涨，生产成本及医疗、教育等费用大幅提升，农村家庭返贫现象日益突出。

（二）经济结构不合理，农民增收渠道有限。片区乡镇多为纯农业乡镇，没有大中型工业企业，境内18个小型企业从业人员仅2400余人，年税收不到3300万元，以旅游业为主的三产业处于起步阶段，工业反哺农业和三产业带动农民增收的能力弱。与此同时，片区城镇化率低，公共基础设施建设落后，农贸市场等商业设施缺乏，集贸市场年成交额不足5000万元，没有年成交额上千万元的城镇，小城镇辐射带动农村发展和农民增收的能力有限。片区农民增收主要依靠传统种养业、特色农产业和外出务工收入，但这些产业短期内提质增效难度大，农村发展和农民增收困难重重。

（三）人口素质整体偏低，发展活力明显不足。片区乡镇农民素质偏低，劳动力中初中及初中文化以上的不到50%，接受新知识、新技术的能力差；189个行政村（居委会、林场）中仍有108个村未开通有线电视，信息渠道狭窄；劳动技能培训投入少，受益面窄，掌握一定劳动技能的人口比例低。据统计，2008年至2010年，片区技术培训推广总投入不足80万元。青壮年劳动力外出务工比例高，农村常年居住人口大多为老弱病残，农业副业化倾向严重，农村发展活力明显不足。外出务工人员知识技能少，大多从事低收入行业，缺乏维权意识，劳务收入低，资金积累难，农民工返乡创业人数少。与此同时，部分农民思想观念落后，参与产业建设的积极性不高，等、靠、要和急功近利思想严重，着眼长远，打好教育、培训等基础的观念淡薄，辍学打工的初中学生呈逐年上升趋势，一定程度上制约了农村的长远发展。

（四）扶贫投入严重不足，引导带动能力不强。过来扶贫工作大多选择有一定发展基础和交通相对便利的乡镇和农村，红土壤片区并未得到重点扶持，片区内的扶贫单位多为县市相关部门，较少有省、州部门驻村扶贫，导致片区扶贫投入严重不足，经济增长缺乏有效的引导带动。据统计，2008年至2010年的三年中，红土壤片区乡镇扶贫投资总额为1.23亿元，平均每个乡镇每年扶贫投入不到230万元。此外，金融部门在乡镇布点少，涉农信贷资金投放少，农村信贷十分困难。据统计，2008年到2010年片区农村信贷总额不到4600万元，平均每个村不足25万元，农户信贷额度一般在1万元左右，不能满足创业需求。与此同时，由于过来的扶贫工作普遍存在着对象定位过于宽泛、绝对贫困人口边缘化、政府单一主导、资金投入渠道和使用分散、农业生产性基础设施投入比重过大（占到全部投入的75%以上）、产业扶持短期行为和低水平重复建设现象严重、项目建设缺乏科学论证与效益评估机制以及重建设轻管理、重物质轻精神等问题，一定程度上造成扶贫投入效益低下，扶贫工作的长效机制尚未健全。此外，片区乡镇财政普遍困难，只能维持基本运转，没有资金积累。村级集体经济空白村居多，公益事业无钱办，村级组织运转艰难。少数村干部年龄偏大，文化偏低，工作方法简单，难以发挥模范带头作用，缺乏引导群众脱贫致富的能力。

三、片区发展和扶贫攻坚的对策建议

加快红土壤片区的经济社会发展，对于进一步加快我州扶贫攻坚和民生事业的发展，加快推进全州经济社会转型发展，促进民族团结进步与社会和谐稳定；对于争取国家加大对湘西州扶贫开发工作的支持力度，探索武陵山集中连片贫困地区扶贫开发的新路子，都具有十分重要的意义。为此，特提出以下建议：

（一）规划先行，科学制定片区发展目标。因地制宜，科学编制片区发展规划，明确片区功能定位和发展目标，是确保片区经济社会科学发展的基础。一是明确片区发展定位。根据片区地理位置、自然人文资源及现有产业状况，建议将红土壤片区打造成为我州重要的特色产业区、生态功能区和农家乐休闲度假区。以基础设施、产业发展、社会事业发展、功能建设、生态保护为重点，以建设州府一小时经济圈为依托，科学统一制定红土壤片区发展与扶贫总体规划。目前，我国扶贫开发工作已经从解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、提高发展能力、加快脱贫致富、缩小发展差距的新阶段，贫困片区和贫困群众的主要问题是发展问题。因此在规划制定过程中，要把促进发展放在优先位置，并与扶贫工作有机结合起来。二是合理确定红土壤片区范围。按照地域相对集中，自然条件、经济和社会状况相近、便于形成集合效应的特点，建议将吉首市白岩乡、河溪镇和古丈县默戎镇、坪坝乡纳入片区范围进行整体规划。三是强化规划制定与实施的统筹协调力度。突破行政区划界限和部门条块限制，建立健全片区统筹发展的工作机制，是确保规划科学制定和实施的关键。建议州委、州政府明确牵头领导及牵头单位，统筹协调县市及州直相关部门，按照“整体规划、分段实施、稳步推进”的原则，将规划实施任务按年度落实到县市、部门、乡镇及行政村。规划的实施不能因领导人的变更而变更，一任接着一任干，确保片区发展与扶贫目标如期实现。

（二）先行先试，强化片区发展的机制保障。实现贫困片区追赶型、跨越式发展，机制保障是关键。一是必须坚持把集中连片贫困片区作为我州扶贫开发的主战场。要坚决克服部分地方扶贫工作“只重锦上添花、难得雪中送炭”，把扶持重点放在城市周边、公路两边、旅游点周边，热衷“面子工程”、“人情扶贫”的不良倾向，将有限的人力物力投到最需要的地方。红土壤片区地处3县市交错地带，随着交通条件的逐步改善，大部分乡镇处于州府一小时经济圈辐射范围之内，加强该片区发展，对于加大州府经济承载带动能力、探索不同行政区划边缘交界地带扶贫开发模式具有示范意义。建议将3县市红土壤片区各增加1—2个乡镇纳入州发[2011]15号文件先行先试范畴，切实加大扶持力度，使其在“十二五”期间取得突破性发展。二是针对片区发展所需加大优惠政策研究和落实力度。近年来，铜仁、黔江、恩施等周边地区发展态势逼人，我州应增强加快发展的紧迫感，紧紧抓住国家实施武陵山区集中连片特困地区扶贫开发试点的战略机遇，组建专门班子，选派精干人员，明确课题责任，深入研究西部大开发、中部崛起战略、民族区域自治、湘西地区扶贫开发等优惠政策在我州实施过程中遇到的难题及应对措施，超前研究我州在武陵山区扶贫开发试点建设过程中抢占先机、赢得主动的对策，为党委、政府科学决策提供有力参考。与此同时，我州应抓紧研究出台支持片区发展与扶贫开发的扶持政策和措施，真正发挥先行先试的示范效应。二是进一步加大片区对口扶持力度。实践证明，中央国家机关及省直单位对口扶贫、上级机关和职能部门驻点建整扶贫是行之有效的好方法，对改变贫困地区落后面貌发挥了重要作用。我州应继续积极争取将吉首、花垣纳入中央国家机关对口扶贫县（市），争取省委、省政府明确省直相关部门对口扶持我州4大贫困片区的重点乡镇，并增加全省少数民族高寒山区脱贫解困工作在片区内的试点。有省内6市对口支持的我州相关县市，应将支持力量向贫困片区倾斜，重点改善基础设施和扶持产业建设。要改进建整扶贫方法，将省、州直单位的建整扶贫工作队全部派驻4大贫困片区的重点村，建整扶贫期限由现在的2年调整为3—5年，将改善基础设施、建立主导产业、开展技能培训、推进基层组织建设的成效作为考核验收的主要内容。四是建立健全贫困片区干部人才激励机制。贫困片区条件差、待遇低，干部难安心，人才不愿进或留不住，地方经济发展缺乏坚强的人才保障。为此，我州应研究制定边远贫困片区干部人才激励政策，采取改善贫困片区干部人才政治经济待遇和工作条件、优先提拔贫困片区优秀干部到县市和州直单位任职、设立贫困片区工作特殊津贴、组织安排贫困片区干部培训和挂职锻炼等措施，鼓励干部人才在农村建功立业。

（三）项目支撑，大力改善片区发展基础条件。项目是带动一方经济社会发展的引擎，是支持各项投入的载体。要促进红土壤片区经济社会发展，加快困难群众脱贫致富，必须规划、争取、实施好一批对片区经济社会产生重大影响的建设项目。一是把交通、水利、电力等基础设施项目放在优先位置。交通项目的重点要突出居住人口、产业建设相对集中的村组这一重点，提高建设标准，确保通达通畅和运输安全，降低生产和物流成本；水利项目应突出小流域综合治理、水灾旱灾防治及安全饮水工程建设，提高水利保障和抗灾能力；电力项目重点放在农网改造，实现城乡同网同价，减轻农民负担，为农村发展提供能源保障。通过3—5年努力，基本消除片区发展的制约瓶颈。二是要突出产业项目。在项目选择上，要进一步加大结构调整力度，逐步改变目前温饱型的产业结构，向小康型乃至富裕型转变，形成区域性的经济支柱。要做大做强椪柑、茶叶等现有特色产业，提高产业化程度；根据片区自然条件和地理位置，大力扶持蔬菜、油茶、特色养殖等产业发展，培植种养大户，建设一批高标准、高效益的产业示范基地，带动片区发展和农民增收；要通过项目引导，不断提高二、三产业在农村经济中的比重，使之逐步成为农民收入的重要来源。随着农村家庭的不断演化，家庭承包的土地也越来越细化分散，要实现产业规模发展和经营，必须探索土地规模经营的有效形式。要在“依法、自愿、有偿”的前提下，政府及相关部门应进一步加大农村土地流转的引导服务力度，研究、协调和解决目前土地流转中存在的突出问题，将土地流转与农业产业园区和基地建设结合起来，鼓励种养大户、工商企业、农业产业化龙头企业、农民专业合作社等农业经营主体投资效益农业，实现土地流转连片开发。三是要加大农村教育、科技、文化项目的投入。贫困片区的开发必须以人力资源的开发为基础，以科技的进步为动力，以思想观念的转变为引领。要科学对待扶贫投入中的“硬投入”和“软投入”的关系，如果说“硬投入”是给贫困人口种下了发展的种子，“软投入”则是给这颗种子的生长发育提供良好的外部环境，才会形成贫困地区发展的持久动力。四是要建立科学的项目效益传递系统。制定严格的扶贫资源管理办法，规范扶贫资源流通的方式和渠道，明确各个环节上扶贫资源管理者、分配者的权利义务及其开展工作的原则和方法，以保证扶贫资源在运行中不被截留、转移，防止政府部门既为扶贫资源的分配者和管理者，又成为扶贫资源的受益者。五是建立健全群众参与机制。从项目规划、实施、监管、验收、资金管理等各个环节激发群众参与项目建设的积极性。六是建立健全项目后续管理机制。在政府引导下，通过村民代表大会，组建项目后续管理小组，基础设施项目应由村委会管理，部分项目可采取承包、租赁等方式明确责、权、利，确保长期发挥效益。产业开发项目，应通过建立健全农业产业协会，完善协会运作机制，增强协会对农民培训、管理、产品销售等服务功能。

（四）以人为本，激发片区发展内生动力。贫困片区的发展和扶贫开发，如果没有群众的自觉和积极参与，政府再完美的规划也难以取得预期的效果。因此，必须坚持以人为本，以人的全面发展带动经济社会的发展。一是着力提高农民思想道德素质。农村精神文明建设是社会主义精神文明建设的重要组成部分，是新农村建设的重要内容。要从创新社会管理的高度，抓住群众思想道德教育这一核心任务，以建设社会主义核心价值体系为目标，广泛开展以文明小城镇、文明村、文明户和文明集市为重点的文明村镇创建活动，深入开展城乡共创活动，积极开展形式多样、丰富多彩的群众文化活动。创建活动要从改善农民群众关切的民生问题入手，从优化农村生产生活环境入手，从丰富农民精神文化生活入手，多搭建农民群众乐于参与、便于参与的平台和载体，最大限度地吸引农民群众参与。通过精神文明建设，着力培养新农民、倡导新风尚、发展新文化，着力提高农民思想道德素质和农村社会文明程度，为建设新农村、促进农村经济社会又好又快发展提供思想保证、精神动力和文化环境。二是着力提高农民文化素质。要以学习贯彻中共十七届六中全会精神为契机，大力推进贫困片区文化建设，努力提高农民文化素质。各级党委和政府要切实加强对农村文化建设的领导，把文化建设摆在全局工作的重要位置，纳入经济社会发展总体规划，纳入科学发展考核评价体系，作为领导干部工作实绩考核的重要内容。必须坚持政府主导，加强农村文化基础设施建设，完善公共文化服务网络，扎实推进广播电视村村通、乡镇综合文化站、文化信息共享、农村电影放映、农家书屋等重点文化惠民工程。要把教育作为贫困片区脱贫致富、长远发展的根本大计来抓，在九年义务教育的基础上，推广吉首市经验，对农村家庭子女就读高中实行学杂费全免，努力增加片区青少年的受教育年限。大力发展职业技术教育，推行“9+2”免费教育模式，对片区初高中毕业进入湘西职业学校就读的学生，其学杂费由财政负担。三是着力提高农民科技素质。要切实加强农民科技培训工作，抓好科技特派员、“三支一扶”等工作，围绕片区资源优势，结合当地产业发展和生产生活实际，按照“实地、实用、实效”的原则，深入农村和产业建设基地，大力开展与扶贫开发项目相适应的培训活动，努力使每个劳动力至少掌握1—2门实用技术，逐步提高农民科技素质，增强农民调整产业结构、转移就业、创业增收的技能。对外出务工人员加大劳动技能、法制教育、安全生产、维护合法权益等培训，实施转移就业订单技能培训，不断提高劳务经济的质量和效益。要研究制定针对性强的创业指导、税费减免、信贷优惠等支持政策，鼓励农民工返乡创业，带动当地经济发展。