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我州传统村落保护工作调研报告

来源:|作者:|发布时间:2022-04-24

州政协农业和农村委员会

2021年11月25日

为了解我州传统村落保护情况,为党委、政府加强和改进相关工作建言献策,根据州政协2021年度工作要点和协商与监督工作计划的相关安排,今年11月中旬,由州政协党组副书记、副主席、一级巡视员贾高飞带队,州政协农业和农村委牵头,州政协人口资源环境委州住建局(州人防办)相关负责同志参与,组织部分委员深入龙山、保靖、古丈等县市及部分村寨,对全州传统村落保护工作情况进行了调研。总体认为:我州传统村落资源丰富,近年来在各级党委政府的重视和努力下,我州传统村落保护取得明显成效,在传承历史文化、推动农旅融合、促进农民增收、助力乡村振兴等方面发挥了示范作用。与此同时,一些传统村落在时代变迁中失去其固有的功能,无法满足村落原住民在生产、生活和文化上的需求,正逐步衰落甚至消失。从现状看,传统村落的生命力与其地理位置、自然山水、产业基础密切关联,化解传统村落“看上去很美、做起来很难”的困境,解决好如何留住人、钱从哪里来、机制如何建等问题,是进一步做好传统村落保护和利用的关键所在。现将调研情况报如下:

一、我州传统村落保护基本情况

我州以土家族、苗族为主的传统村落资源丰富,2011年特色民居普查发现,全州保存完整的土家族、苗族等特色民居共21028栋;有明清、民国年间民居及相关建筑的村落500余个;13个国家级重点文物保护单位、64处省级文物保护单位。目前,我州成功入选中国传统村落名录的有172个村,总数位列全省第一、全国地级市(州)第四。2020年成功获批全国传统村落集中连片保护利用示范市(州);到位中央财政专项保护发展项目资金3.9亿元及国家传统村落集中连片保护利用示范专项资金1.5亿元。

我州传统村落主要呈现三个方面特点:一是具有高度的要素完整性。我州289个录入全国传统村落管理信息系统的村落,其民居建(构)筑物、历史遗迹遗存、生产生活方式、周围生态环境等都较好地保存了民族传统风貌。比如,永顺县老司城保留了完整的土司王城遗址,主要有祖师殿、彭氏宗祠、土司德政碑、翼南牌坊、土司地宫、土司古墓群等,仅保存完好的土家族特色民居就有116栋。保靖县夯沙乡大烽、梯子、夯吉、吕洞、十字坪“金木水火土”五行苗寨被誉为“化石级”古苗寨,吕洞山区古苗寨共有432栋传统苗族特色民居,除了学校外,没有一栋现代建筑,保存基本完好。二是具有显著的民族独特性。我州传统土家族苗族村寨是古代先民在农耕文明进程中建设的基本社会单元,蕴藏着丰富的历史文化信息,传承着独特的民族特色文化。比如,保靖县首八峒村有清代乾隆年间修建的首八峒八部大王庙遗址,土家祭祀、茅古斯、梯玛、歌会等非物质文化遗产在该村得到了较为完整地保护和传承。永顺县双凤村是目前仍在使用土家语的少数村寨之一,完好保留了摆手舞、茅古斯舞、打镏子、土家织锦、哭嫁、过赶年等土家族民族习俗,有土家哭嫁、茅古斯舞的国家级非物质文化传承人。凤凰山江叭咕苗寨建有由国家文物局直接命名的“中国苗族博物馆”,其是湘西最后一个苗王”之称的龙云飞的府邸。苗族鼓舞、苗族鼓歌、苗族跳花、苗族四月八、苗族民歌、苗医药、苗画、苗拳等国家级非物质文化遗产都纳入了传统村落保护和传承的重要内容三是具有较高历史文化价值真实性。我州散布于青山绿水间的传统村落和活态传承的非物质文化遗产,是研究土家族苗族历史文化的重要载体。土家吊脚楼和摆手舞分别被称为巴楚文化土家族文化的“活化石”;苗族织锦被称为织锦“活化石”,苗族服饰被誉为“无字史书”和“穿在身上的历史”永顺县老司城遗址因其完整性、真实性和唯一性成功申报为世界文化遗产。凡此种种,不胜枚举,它们共同成为我州宝贵的民族历史文化资源和财富。

二、我州传统村落保护的主要措施 

近年来,我州秉持政府主导、村民自治、社会参与、科学规划、保护为主、活态传承、绿色发展的原则,积极探索和推进传统村落保护的长效机制,取得了好成效。 

(一)加强组织领导,健全管理机制。州委、州政府始终坚持高度重视、高位推动传统村落的保护工作,构建了“州级统筹、县市主体、多方参与”的工作格局。州级层面,成立了传统村落集中连片保护工作领导小组专班,负责全州传统村落保护工作的总调度县级层面,八县市分别成立了工作专班,具体履行保护与发展的主体职责,落实专人专抓的工作机制,确保各项建设按保护与发展规划实施;乡镇层面,明确由负责人分管,安排专人专抓,工作职能纳入了乡镇建设规划国土管理办公室

(二)推动保护立法,强化建章立制。一是率先立法保护2017年5月,州政府启动《湘西土家族苗族自治州传统村落保护条例》立法工作。《条例》于 2019年2月28日湘西土家族苗族自治州第十四届人民代表大会第三次会议通过,2019年3月28 日湖南省第十三届人民代表大会常务委员会第十次会议批准,由州人大常委会公告自2019年6月1日正式实施,标志着我州传统村落保护步入了法制化轨道。通过立法凝聚社会共识,及时把实践中形成的成熟经验、办法和制度上升到法律层面,为传统村落保护发展保驾护航二是出台保护政策。陆续出台了《湘西自治州人民政府关于加强传统村落保护与利用工作的实施意见》《湘西自治州人民政府关于推进传统村落保护利用的通知》《湘西自治州人民政府办公室关于加强古城古镇古村保护与利用工作的实施意见》等文件,提出了“大力实施三大工程,重点打造172个中国传统村落”的工作目标,为传统村落实现有效保护和合理利用提供了政策保障。三是制定整治方案。2010年,制定出台了《湘西州“百千万”特色民居保护工程实施方案》,2011年制定了《湘西州大通道特色民居保护整治工程三年行动计划》,2018年制定了《湘西自治州特色民居与传统风貌保护整治三年行动计划(2018-2020年)》和《湘西自治州特色民居与传统风貌保护整治技术导则及示例图集》,持续开展特色民居整治与保护工作。

(三)拓宽融资渠道,加大资金投入。按照“渠道不乱、用途不变、集中投入、各负其责、各记其功、形成合力”的原则,统筹整合涉及农村建设发展资金项目,集中用于传统村落示范创建。在中央财政支持资金的基础上,州县两级加大财政资金投入,累计整合投入资金近10亿元,集中用于中国传统村落保护建设,整治保护特色民居37096户(栋)。尝试将凤凰、古丈、龙山等传统村落进行整体包装,实行改善人居环境PPP项目建设,多渠道引入社会资本参与运营,效果良好。

(四)强化保护管理,注重湘西特色。一是科学编制规划。遵照维护历史真实性、风貌整体性、生活延续性的基本要求,开展传统村落保护利用研究和规划编制工作,明确保护范围、保护要求和管控措施,合理定位保护示范的前景和地位,实现保护规划与各级国土空间规划、乡村振兴规划、全域旅游规划的有机衔接。目前,已编制完成23个各级历史文化名城、名镇、名村保护规划和172个中国传统村落保护发展规划,严格按照规划开展保护整治。二是加大文化挖掘。围绕传统生产生活工具、民族服饰、手工艺品,加大传统文化保护传承;围绕活态展示民风、民俗,加强文化记忆传承,提倡穿戴民族服装、使用民族语言,鼓励村民按照传统习俗开展乡村文化活动,传承优良的传统观念、民族习俗和生产生活技艺,建立非物质文化遗产传习所,使每个村寨都能够“见人、见物、见生活”;三是开展传统工匠培训。启动武陵人才计划,完成传统建筑工匠培训9期,发证2039人,为传统村落保护发展提供了人才支撑。

(五)示范引领带动,集中连片发展。一是推进示范州建设。专门制定出台了《湘西自治州传统村落保护利用工作实施方案》,按照州级统筹、县市主体,统一规划、分步实施,活态传承、绿色发展,深化改革、创新引领的原则,明确了“以‘土家探源’‘神秘苗乡’两条风景线为主轴,统筹规划布局保护利用‘矮寨-十八洞-吕洞山’‘山江-黄丝桥-竹山’‘芙蓉镇-老司城’‘里耶-惹巴拉’‘茶乡风情’‘沅水民俗’6个传统村落保护示范片区94个传统村落”的工作目标,建立了湘西州传统村落集中连片保护利用项目库,强力推进“全国传统村落集中连片保护利用示范州”各项建设二是探索开发运营模式。通过有序组织,功能重构置入,湘西州传统村落从原有的“点式”单一类型保护,转变为多类型、多区域的村落集群式保护,探索建立了 4 种建设运营模式:景区+村落模式(红石林、矮寨奇观景区)、公司+村落模式(凤凰铭城公司、龙山惹巴拉公司)、能人+村落模式(古丈默戎苗寨、夯吾苗寨)、农旅融合模式(保靖黄金茶、吉首坪朗豆腐、古丈毛尖茶),推动乡村旅游与农业、文化等产业深度融合,让传统村落具备自我造血功能,实现了村寨变景点,村民变旅游从业者,多渠道带动贫困群众增收。打造出十八洞、竹山、老司城、惹巴拉、默戎、翁草、沙湾、中寨等一批环境优美、生态秀美、民风淳美、社会和美的美丽乡村以及活态传承的传统村落。

(六)广泛宣传推介,打造湘西品牌。先后印制《湘西中国传统村落》第一辑第二辑,拍摄了《保护湘西特色民居,让历史文脉重焕光彩》等电视宣传专题片,完成龙山县惹巴拉、永顺县老司城等14个传统保护示范村的视频资料。精心制作《湘西自治州传统村落形象宣传片》,得到了社会各界一致好评。加快与互联网的对接,精心建设湘西州传统村落数字博物馆,并上线手机APP,线上线下全方位宣传推荐湘西传统村落。

三、我州传统村落保护存在的主要问题

)规划保护与社会发展的矛盾显现。一方面,随着经济社会发展和新型城镇化进程加快,部分传统村落因无法满足原住民生活需求,青壮年和民间技术工匠纷纷外出打工或转行,村落空心化现象逐步加剧,其历史创造、文化景观、传统建筑因缺乏修缮和保护而遭到破坏,正逐步走向衰落。另一方面,部分传统村落因保护无法满足居住需求的村民,申请新宅基地的诉求得不到满足,缺乏内生保护动力,在改善居住条件的同时,不可避免地破坏了部分村落的传统风貌和山水格局。

(二)保护管理体制亟待健全。县级层面,按照《湘西州传统村落保护实施条例》规定,住建部门负责传统村落保护发展工作的组织、协调、指导和监督管理,自然资源、文旅广电、发改、财政、农业农村、林业、水利等相关部门按照各自职责做好传统村落保护发展相关工作,但各单位之间缺乏沟通交流平台和机制,导致传统村落保护的长效性管理无法落实。乡镇层面,由于部分乡镇规划建设管理机构不健全、土地执法难到位,农村占用耕地、违法违章建设时有发生,“一条路,两排房”的低水平农村建设依然存在。传统村落民居保护整治后,后续维修、保养、控制、新建等具体管理措施难以及时跟进。随着传统村落保护整治向纵深推进,面临着环境综合整治、基础设施建设滞后等诸多问题。

)保护发展资金缺口依然很大根据国家政策规定入选中国传统村落名录的村寨可获中央财政资金支持,但是传统村落的保护工作是一项庞杂的系统工程,面宽线长,不仅要完善水、电、路等基础设施,还要加强传统建筑保护利用示范、防灾安全保障、历史环境要素修复、文物和非物质文化遗产保护利用等项目建设。仅仅靠国家的补助资金是远远不够的,而我州经济发展水平较低,地方财力有限,加之受国家PPP项目紧缩政策和地方债务清理影响,筹资、融资难度增加,保护发展资金依然存在很大缺口

(四)专业管理人才缺乏。传统村落保护离不开人才支撑。因缺乏专业技术人员,我州传统村落的文化收集、整理、挖掘和修复严重滞后,导致大量传统村落在申报编制规划上难以按照要求完成,从而造成传统村落文化的散失、缺失和消失。绝大部分县市住建局也严重缺乏专业管理人才,在传统村落保护工作中力不从心。乡镇更是管理队伍薄弱,导致基层监管很难到位。这些短板的存在,导致一些地方在传统村落保护和利用中产生了急功近利的倾向,使传统村落时常遭受“建设性、开发性、旅游性”的破坏,村落文化正面临肢解、异化甚至歪曲的威胁。

四、我州传统村落保护的对策和建议

(一)加大政策支持,建立保障机制。一是完善管理机制。州县层面要坚持高度重视,并建立传统村落保护开发的管理机制,形成职责明确、条块结合、运转协调的工作机制。相关乡镇、村要设立相应的保护管理机构,确保日常保护管理工作有序有效推进,并明确一名联络员,承担保护监督和建设项目实施监督的职能。二是给予人才支持。建立和完善由文化、文物保护、规划、建筑等领域专家组成的传统村落保护发展专家委员会,建立专家挂点联系传统村落工作机制,实行专家驻村指导,保证技术指导全覆盖。委托湘西职院定向培养一批村镇管理和传统村落保护传承方面的专业人才,鼓励机关事业单位规划、建筑、设计、艺术等各类专业人才通过到传统村落挂职等方式帮扶指导发展,加大对非物质文化传承人的培训和支持力度,确保传统文化和技艺得到保护和传承。三是确保用地保障在符合国土空间规划的前提下,允许传统村落集体经济组织和村民利用集体建设用地自主开发旅游项目;对符合土地利用总体规划和保护自然生态环境的旅游项目,在不改变农用地性质的前提下,可通过土地流转方式获得土地经营权。

(二)突出规划引领,注重源头管控。以尊重传统村落发展规律、文化传承、历史价值为底线,摒弃传统村落正在出现的雷同化、同质化、商品化现象,不断探索多元化的古村落保护模式,让传统村落保护与开发更专业、更科学、更接地气。做好顶层设计,加快《湘西州传统村落集中连片保护利用专项规划》报批工作。加强规划管控,严格技术标准,坚持“依山建、简构造、精细部、亲山水”的建筑格局,突出地方特色,同步环境整治,保护好特色民居与传统风貌文化元素。保护规划范围内的建设项目严格执行乡村建设规划许可,对传统格局、历史风貌及其所依存的整体环境造成破坏的建设项目,不得核发乡村建设规划许可。对各级文物保护单位严格按照文物保护要求实施保护到位。加大《湘西自治州传统村落保护条例》执行力度,健全和完善湘西州传统村落保护发展工作联席会议制度,确保《条例》落地落实;经常性开展监管审查,定期开展执法检查。由政府牵头,相关职能部门参与,持续开展传统村落保护专项行动,对破坏传统村落整体风貌的建筑、管线、广告及相关遮盖物进行重点清理和整治。

(三)拓展融资渠道,破解资金瓶颈。结合我州产业品牌知名度、传统村落保护利用现状,采取政府扶持和社会参与两条腿走路的方式,向社会各界募集资金,鼓励企业、民间团体等共同参与保护和利用工作,形成合力一是充分利用政策优势和文化资源争资上项,做好项目前期准备工作,积极争取更多建设项目进入国家和省级项目库,争取更多项目和资金支持。二是加大整合归集资金的力度。进一步整合乡村振兴、民政、民族发展、新农村建设、农村危房改造等项目资金,切实用于传统村落保护。三是积极研究通过租赁、开发、认购、信贷、招商引资等方式扩大投融资渠道,加大资金投入。四是充分利用开展加强农村宅基地管理、清理整治违法用地违规建设行为、农村环境综合连片整治、城乡同建同治工作契机,出台村民依法依规按“特色民居”设计进行建设的以奖代补政策,加强政策宣传,切实吸纳、用好社会资金。

(四)加强督查考核,实行奖惩问责。建立传统村落保护警示通报制度,当村落文化遗产发生较严重破坏时,州、县)应及时提出濒危警示通报;对已录入《全国传统村落管理信息系统》但尚未列入国家传统村落名录的传统村落,参照中国传统村落保护措施进行相关保护。将传统村落保护利用纳入州人民政府对县市人民政府和相关部门的目标管理内容,实行定期督查、半年通报、年终考评制度,将年终考评成果作为单位和单位主要责任人履责的重要依据。加强传统村落保护利用的督促检查,注重日常管理和督查考评相结合,推行年度综合考核排名公示制度。

(五)加大宣传力度,形成保护共识。我州的传统村落蕴含着丰富的文化旅游资源,也蕴含着巨大的经济增长潜力。当务之急应广泛深入地宣传保护的重要意义,推动全州形成“保护传统村落就是保护文化旅游资源,就是保护生产力,就是发展经济”的共识。一是加强法律法规宣传。要深入宣传新修订的《中华人民共和国文物保护法》《关于切实加强中国传统村落保护的指导意见》和《湘西自治州传统村落保护条例》等法律法规,增强全社会的保护意识和法制观念。二是加强正面典型宣传。充分利用广播、电视、报纸、微信、微博等新闻媒介,对传统村落的保护和利用工作做得好的集体和个人进行广泛而深入的宣传,通过典型示范,加强正面引导。启动重点传统村落村史、村志编纂和建档管理工作,设立传统村落简介告示牌,加强传统村落历史文脉的保护、宣传和传承。三是开展主题活动宣传。每年选取一个主题、选取一个村落开展保护和利用传统村落的宣传活动,在全州营造“保护传统村落,村村人人有责”的浓厚氛围。

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