国土空间开发战略应重视人的发展

我国国土空间开发战略把国土空间分为优先开发、重点开发、限制开发和禁止开发几大类型的主体功能区，统筹规划安排其发展方向与方式。构架是宏大的，规划是科学的。但是，这一战略对于人的发展要求尤其是限制开发和禁止开发区域中生活的人的发展要求并没有充分的体现和保证。因此，这一战略有其自身的缺陷并在实践中会遇到当然的阻力。

区域开发战略规范的是自然空间中的人的活动强度。战略实施必须以国家统筹能力为保证，科学安排不同区域的开发强度，在确保不同区域人的权利不受侵害和剥夺的前提下，使国土空间开发中的环境、资源和效益值最优化。目前我国经济、社会、文化活动都是行政主导，在公民的自由选择空间还有许多体制性限制的情况下，限制开发和禁止开发区域里的人到哪里去？他们的生活水平如何保障？他们的发展要求如何保证？一些区域的特色文化如何保护？他们的话语权如何保证？这一系列的问题都需要面对并加以解决。让人担忧的还有主体功能区的划分会不会固化不同区域的发展阶段，加大不同区域的发展差别，限制一些区域的发展机会，牺牲他们的发展要求？这让人不能不想起曾经在中外历史上出现过的“血统论”和“国际分工”。

科学发展观的核心是以人为本。好的战略规划，除了合理安排物质空间之外，必须首先考虑人的发展愿望和要求，才能做到物尽其用，人得其所。好的制度安排，必须全面和公平地考虑到全体公民的权利与义务，才能把国家意志转化为全体公民的共识和自觉。限制和禁止发展区域里生活的人们，他们也有发展的愿望和要求，他们也要实现小康，他们也有梦，我们的统筹规划是否充分考虑了这一点，并拿出切实可行的办法保证他们不因身处限制开发和禁止开发区域，其发展要求也被限制和禁止了。大局当然重要，但区域和个体利益也不能忽视。如果那些区域确实不能开发或需要限制一些人的活动的话，那就应该对这些区域内生活的人们作周密的安排并给予特殊的政策补偿。光是一点财政转移支付是远远不够的，应该有对于人的发展要求的制度性保证。

基于此，我建议：

一、完善法律体系，确保人的权利不被剥夺。要以法律的形式，对人的权利予以保证：包括人的自由流动、自主选择职业、居住地和生活方式，让禁限区域的人能够有足够的选择空间和可能。要尽可能厘清国土空间开发与宪法及相关法律的关系，要么修订法律，要么优化规划，避免规划与法律打架。

二、形成利益协调机制，确保相关利益得到保障。通过完善生态补偿机制、基本保障制度、财政转移支付、产业引导机制、政绩评价体系等一系列手段，确保禁限区人们的生活水平、发展要求和话语权不受损害。分配制度是最大杠杆，合理的分配，才能确保可行的分工。奖励和惩罚性政策，要配套使用，同时，还要充分运用市场手段，形成市场调节。

三、制订特殊政策措施，确保特殊区域文化和功能的持续。保护特殊区域文化，比如农耕文化、草原文化、高原文化、渔猎文化。需要特殊政策予以保护。因为文化的载体是人，特殊文化的载体是特殊区域里的人的活动。少数民族地区、边境地区等特殊区域，承载着国家特殊的安定、团结和统一的功能，更要有特殊的政策安排。

四、出台各区域规划实施细则，确保规划有效实施。要在做好规划的同时，更加细致地调研并出台不同区域的指导性意见和实施办法，尽可能地保证不同区域的发展能够体现公平，确保正义，统筹兼顾，减少实施的阻力和负面影响。只有细化规划，才能让理念成为现实。

重视人的规划才是好的规划，我们希望国土空间开发战略更加重视人的发展要求，统筹规划并作出制度性安排，才能确保这一宏伟战略能够更好地指导国家的科学发展，并惠及全体国民。（作者系全国政协常委、州政协副主席）

（此文为作者在全国政协十二届二次常委会上的专题发言）